2021-11-17
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國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資規(guī)[2019]515號)是推進(jìn)全過程工程咨詢的權(quán)威文件，但該文并沒有對全過程工程咨詢進(jìn)行定義，僅指出全過程工程咨詢的范圍包括：投資決策階段可以進(jìn)行綜合性咨詢，工程建設(shè)環(huán)節(jié)重點推進(jìn)全過程咨詢，并鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)市場化發(fā)展。
該文件進(jìn)一步解釋“多種形式的全過程工程咨詢是指從投資決策、工程建設(shè)、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合”。
“全過程”最早出現(xiàn)在是1984年發(fā)布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，該規(guī)定提出“工程承包公司接受建設(shè)項目主管部門(或建設(shè)單位)的委托，或投標(biāo)中標(biāo)，對項目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)實行全過程”。因此，這里的“全過程”是指 對項目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)的整個工程建設(shè)程序。
而515號文件的全過程工程咨詢可以是投資決策階段、可以是工程建設(shè)環(huán)節(jié)、可以是跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合，因此這里的“全過程”不是“工程建設(shè)程序的全過程”，而是另有意義。
推進(jìn)全過程工程咨詢理由是五龍治水的模式造成了建設(shè)資源的浪費，三國演義講天下大勢分久必合，合久必分，那么我們要從五龍治水的“分割”模式變成全過程咨詢的“整合”的模式，這才全過程咨詢的真正含義。
對全過程工程咨詢的解讀是，使“碎片化”咨詢管理轉(zhuǎn)向“全過程”咨詢管理，但是“碎片化”的反義詞是“集成化、整合化”，而不是一般意義上的“全過程”，看來吳會長解釋的全過程咨詢應(yīng)理解為“集成化的工程咨詢”。
因此，“全過程”的真正含義應(yīng)解釋為“集成”。集成咨詢有多種組織形式，可以是全過程集成咨詢，也可以是部分階段集成咨詢。而集成是全過程的本質(zhì)，集成的對象是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、信息、法務(wù)等知識整合，本質(zhì)是協(xié)同創(chuàng)新。
集成，在戰(zhàn)略層面需要強(qiáng)調(diào)咨詢項目負(fù)責(zé)人決策團(tuán)隊主導(dǎo)下的五個集成。
其一是目標(biāo)體系集成。在每個階段設(shè)置目標(biāo)體系時都必須統(tǒng)籌質(zhì)量、成本、時間等因素，做到恰如其分，不能僅考慮一種因素，必須以效率為核心，向業(yè)主整合交付工期短、造價低、質(zhì)量好、扯皮少、管理透明的工程。
其二是方法集成。在每個階段實現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，都必須讓技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)、法務(wù)與信息五大元素發(fā)揮各自作用，多兵種協(xié)同作戰(zhàn)，協(xié)同創(chuàng)新是靈魂。
其三是團(tuán)隊集成。在咨詢項目負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下，必須把團(tuán)隊成員打造一個一體化項目決策團(tuán)隊，一個有戰(zhàn)斗力的組織，不能是松散的聯(lián)合。
其四是抓手集成。全過程咨詢的本質(zhì)是集成，是把投資咨詢、工程設(shè)計、造價咨詢、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理、項目管理等專項咨詢進(jìn)行有機(jī)整合集成，那么全過程咨詢自然也學(xué)要一個抓手，這個抓手就是基于BIM的一體化工程合同文件。
其五是價值觀集成。要建立為業(yè)主服務(wù)的理念，做到業(yè)主省時省心省力省錢，讓項目提質(zhì)增效。
一、全過程工程咨詢的內(nèi)涵
《意見》是國家層面首次提出“全過程工程咨詢”概念，其內(nèi)涵是什么?在網(wǎng)絡(luò)媒體上對此有多種解讀，圍繞全過程工程咨詢的探討也一直在持續(xù)。最主流和常見的說法，是將咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等業(yè)務(wù)捆綁打包后，交由一家具有綜合能力的單位完成。
筆者認(rèn)為，在探索初期，這只是推進(jìn)全過程工程咨詢工作的必經(jīng)之路。對工程項目而言，各專業(yè)在推進(jìn)前后還是1+1=2的等式關(guān)系，從哲學(xué)角度看，并未引起量的變化，更別說質(zhì)的飛躍了。況且現(xiàn)在工程咨詢市場上稍大點的咨詢機(jī)構(gòu)本身就有承攬上述多項專業(yè)的能力，這完全可以通過市場競爭來自行組合，在一個項目中承攬多項專業(yè)業(yè)務(wù)，不需國家層面去大力推行。
現(xiàn)在工程項目存在的真正問題是咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等專業(yè)相互獨立，分司各職，碎片化明顯。即便同一家咨詢機(jī)構(gòu)在同項工程中承攬多項專業(yè)業(yè)務(wù)，各專業(yè)也是從自身角度去思考和處理問題。這種專業(yè)間職能分離和碎片化的存在，必然會在相互拼接搭建過程中發(fā)生碰撞和錯位，出現(xiàn)空白和重復(fù)，反射到工程項目中就是資源的浪費和效率的損失，不能實現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)。
如果推行全過程工程咨詢只是為了把業(yè)務(wù)捆綁后交由一家單位完成，那效果僅是少了幾個參與單位，由原來單位間協(xié)調(diào)變?yōu)閱挝粌?nèi)部間協(xié)調(diào)，雖有改觀，但對工程建設(shè)項目而言，并未消除各專業(yè)的割據(jù)化和碎片化。
筆者認(rèn)為，不再從專業(yè)角度保證項目，而是用全局視角服務(wù)項目，在服務(wù)過程中，各專業(yè)間不再是統(tǒng)籌兼顧關(guān)系，而是權(quán)重取舍關(guān)系，消除咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價等專業(yè)壁壘，使之相互間不再有清晰邊界劃分，只把這些專業(yè)的本質(zhì)內(nèi)核進(jìn)行融合，以一個有機(jī)整體統(tǒng)一服務(wù)于工程建設(shè)項目，實現(xiàn)搭建過程效能最大化，這才是國家推行全過程工程咨詢的最終目的。
二、什么項目適合采用全過程工程咨詢
《意見》中提到“政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)”?！栋l(fā)展意見》要求“政府投資項目要優(yōu)先采取綜合性咨詢服務(wù)方式”，“在房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)中，鼓勵建設(shè)單位委托咨詢企業(yè)提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等全過程咨詢服務(wù)”。
從國家層面看，要求政府投資項目帶頭推行全過程工程咨詢服務(wù)，鼓勵非政府投資工程、房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)項目采用。根據(jù)梳理，各省出臺的政策中，除上述類型外，還有國有投資項目、PPP項目、工業(yè)園區(qū)項目等類型。
2020年2月，在中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺上用“全過程工程咨詢”進(jìn)行檢索，出現(xiàn)1399條信息(包括招標(biāo)公告、結(jié)果公示及信息變更)，但絕大部分為“全過程造價”內(nèi)容，有的名稱雖冠以“全過程工程咨詢”，但其委托范圍是全過程項目管理，不算真正意義上的全過程工程咨詢服務(wù)。
按檢索時間向前查詢到19項樣本，項目類型主要以房屋建筑類(包括商務(wù)中心建設(shè)、廠房搬遷新建等)為主，計14項，其他類型有保護(hù)圈治理工程、河流隧道工程、城區(qū)用水戶表改造工程、LNG加氣站項目等，還有一項“醫(yī)療專項全過程咨詢”，從公告中不能辨別其項目內(nèi)容。
從國家及各省文件看，對于全過程工程咨詢服務(wù)旨在推進(jìn)和鼓勵，并沒有限定，這也從上述查詢中得到印證，雖然樣本量少，但項目類型開始呈現(xiàn)多樣化。
推行全過程工程咨詢的目的之一，是“為固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動提供高質(zhì)量智力技術(shù)服務(wù)”，增強(qiáng)建設(shè)過程的協(xié)同性。當(dāng)前，建議建設(shè)單位可對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)風(fēng)險大、社會環(huán)境影響大的項目采用全過程工程咨詢，以便能夠?qū)椖窟M(jìn)行整體統(tǒng)籌，提高建設(shè)效率，節(jié)約建設(shè)資金。
《發(fā)展意見》中并未提及以何種方式確定全過程工程咨詢企業(yè)，只規(guī)定“建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理或造價咨詢資質(zhì)的單位開展全過程咨詢服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計、監(jiān)理或造價咨詢企業(yè)。”在各省份文件中，對此問題規(guī)定不一，頗有點“亂花漸欲迷人眼”，部分省份規(guī)定如下表所示。
梳理發(fā)現(xiàn)，在委托方式問題上，大多省份文件都有類似 “各地應(yīng)積極探索全過程工程咨詢的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓勵探索是好現(xiàn)象，但無論如何探索，首先要有法律底線思維，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等內(nèi)容(《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案公開征求意見稿中，還加了“造價”)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。建設(shè)單位在決定采用什么方式前，應(yīng)先明確是不是依法必須招標(biāo)項目，對有些省份而言，還要明確是不是政府投資或國有投資項目，然后再決定以何種方式委托。
總之，不觸碰法律是底線，不違反屬地規(guī)定是原則。在這一前提下，筆者建議，目前對于可以采用直接委托的，在對咨詢機(jī)構(gòu)了解考察后盡量采用直接委托，以減少探索推進(jìn)全過程工程咨詢前的規(guī)則羈絆。