2017-07-03
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PPP作為一種新型的融資模式有著其他模式不可比擬的顯著的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。但是任何事物都具有兩面性，PPP模式也存在一定程度上的缺陷。與政府部門的直接提供相比，PPP模式是一種復(fù)雜的合作方式，它既然是政府部門對(duì)社會(huì)資本的擇優(yōu)選擇，在其存續(xù)期內(nèi)需要合理的分配政府部門和社會(huì)資本之間的責(zé)任和義務(wù)。然而，風(fēng)險(xiǎn)和收益的分配經(jīng)常會(huì)引發(fā)不同主體之間的矛盾并最終使得項(xiàng)目合作破裂。不完善的投資環(huán)境，包括不穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不可靠的財(cái)產(chǎn)權(quán)、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和不是很有效的 金融市場，往往能夠進(jìn)一步加劇這些矛盾。
因此，在采用PPP模式進(jìn)行融資時(shí)，為了避免其存在弊端和缺陷，可以考慮一些“分解模式”，即政府部門通常會(huì)分別地而不是集中通過一個(gè)PPP合同來對(duì)PPP的各個(gè)部分進(jìn)行采購，進(jìn)而盡可能的規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
一、PPP模式的缺陷
PPP模式作為政府和社會(huì)資本的一種合作關(guān)系，在項(xiàng)目合作期間內(nèi)，必然會(huì)涉及到兩者責(zé)任和義務(wù)的分配問題。因此，責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配一旦不合理，必然會(huì)引發(fā)不同主體之間的矛盾并最終使得項(xiàng)目合作破裂。而實(shí)際情況中不完善的投資環(huán)境，包括不穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不可靠的財(cái)產(chǎn)權(quán)、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和不是很有效的金融市場，往往又能夠進(jìn)一步加劇這些矛盾。另外一個(gè)問題是，引入PPP模式之后，社會(huì)資本的介入一方面帶來了新的資本投入、技術(shù)和管理，能夠從總體上提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量；但是另一方面，社會(huì)資本大多數(shù)是利潤導(dǎo)向型企業(yè)，會(huì)把服務(wù)重點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)較小利益較易獲得的社會(huì)階層，因此潛在的市場會(huì)在短期內(nèi)被忽略。實(shí)踐中，PPP模式在項(xiàng)目中的操作模式較多，為合理詳盡的闡釋PPP模式的缺陷，有必要對(duì)PPP模式中較為典型的操作模式的缺陷進(jìn)行對(duì)比分析：
1服務(wù)協(xié)議
（1）主要特征：政府擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)；私人部門負(fù)責(zé)提供專業(yè)的技術(shù)服務(wù)；政府負(fù)責(zé)為項(xiàng)目融資；所有風(fēng)險(xiǎn)需由政府承擔(dān)；期限一般為幾個(gè)月，最長為5年。
（2）適用范圍：公用事業(yè)中的一些特殊服務(wù)項(xiàng)目，如果公路收費(fèi)、抄表、垃圾收集、清潔等服務(wù)項(xiàng)目。
（3）優(yōu)點(diǎn)：政府擁有所有權(quán)；政府獲益于私人部門的專業(yè)服務(wù)；潛在的成本節(jié)約；服務(wù)質(zhì)量的提高。
（4）缺點(diǎn)：政府仍承擔(dān)投資、運(yùn)營等大部分責(zé)任；服務(wù)分割進(jìn)行外包，也可能增加成本。
2運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議
（1）主要特征：政府擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)；政府需承擔(dān)融資、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；私人部門負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)公共設(shè)施；政府將運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門。
（2）適用范圍：政府的諸多服務(wù)，如水廠、污水處理；垃圾處理；道路的維護(hù)；公園的維護(hù)；景觀的維護(hù)；停車場等等，都可以采用這種方式。
（3）優(yōu)點(diǎn)：政府仍然擁有所有權(quán)；潛在的服務(wù)質(zhì)量的提升與運(yùn)營效率的提高；成本的節(jié)約。
（4）缺點(diǎn)：面臨社會(huì)公眾不同意外包的風(fēng)險(xiǎn)；且一旦私人部門不按照合同約定履行義務(wù)，那么再進(jìn)入服務(wù)的成本將會(huì)很大；存在著削弱所有者控制的可能及降低了對(duì)社會(huì)公眾的需求變化的反應(yīng)力的可能。
3設(shè)計(jì)—建設(shè)
（1）主要特點(diǎn)：政府始終擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)；根據(jù)協(xié)議，政府將公共設(shè)施的設(shè)計(jì)建造部分交給私人部門；政府負(fù)責(zé)為項(xiàng)目融資；政府負(fù)責(zé)公共設(shè)施的運(yùn)營和管理；該模式的主要目的在于將公共設(shè)施的設(shè)計(jì)及建造方面的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門。
（2）適用范圍：適用于運(yùn)營過程比較簡單的資本項(xiàng)目；適用于政府主管部門必須發(fā)揮運(yùn)營作用的資本項(xiàng)目；大多數(shù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)項(xiàng)目，包括道路、高速公路、水和污水處理廠、排水和灌溉系統(tǒng)等以及其他政府設(shè)施都可以運(yùn)用這種模式。
（3）優(yōu)點(diǎn)：充分利用私人部門的專業(yè)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)；加快項(xiàng)目建造的進(jìn)度；存在著創(chuàng)新和降低成本的可能；同時(shí)將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及建造風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人部門；
（4）缺點(diǎn)：降低了政府部門作為所有者的控制權(quán)；有可能與規(guī)劃及環(huán)境的要求相沖突；可能增大項(xiàng)目運(yùn)作過程的風(fēng)險(xiǎn)；較高的運(yùn)營和維護(hù)成本可能抵消較低的資本成本。
4承包經(jīng)營
（1）主要特點(diǎn)：政府擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)；民營合作設(shè)計(jì)、建設(shè)，并且在一段時(shí)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營；該模式除轉(zhuǎn)移了設(shè)計(jì)及建造風(fēng)險(xiǎn)之外，同時(shí)也轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
（2）適用范圍：因政府既希望擁有所有權(quán)，但是又希望從私人部門的建設(shè)和運(yùn)營中獲取利益，因此該類模式適用于運(yùn)營過程重要、運(yùn)營責(zé)任重大的項(xiàng)目。同時(shí)，這種模式也適用于大多數(shù)公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，如污水處理廠、垃圾處理、體育場館等以及其他政府設(shè)施。
（3）優(yōu)點(diǎn)：轉(zhuǎn)移了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；有利于加快項(xiàng)目的建造進(jìn)度；運(yùn)營的責(zé)任可以強(qiáng)化建設(shè)的質(zhì)量；風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移使得全生命周期成本計(jì)算方法得到應(yīng)用；利于推動(dòng)私人部門的創(chuàng)新以提高資金的價(jià)值及收益；項(xiàng)目運(yùn)營及維護(hù)的質(zhì)量得到提高；得以從整體角度全盤考慮協(xié)議條款，建立協(xié)議體系；政府部門得以專注于政府的核心職責(zé)。
（4）缺點(diǎn)：政府對(duì)設(shè)施運(yùn)營的控制權(quán)降低；政府可能面臨融資的風(fēng)險(xiǎn)；有可能與規(guī)劃及環(huán)境的要求相沖突；合同結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，合同的達(dá)成需要較長時(shí)間；要求建立合同管理及項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管體系；如運(yùn)營者運(yùn)營不利，政府部門需重新介入項(xiàng)目運(yùn)營，增加了成本；無法吸引足夠的社會(huì)資本，需要政府部門進(jìn)行長期融資。
5轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）
（1）主要特點(diǎn)：某一現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)先轉(zhuǎn)移到改善和擴(kuò)建此設(shè)施的私人合作者的手中，協(xié)議約定該基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在一段時(shí)間內(nèi)歸私人合作者所有，直到其收回投資并得到合理的回報(bào)，在特許經(jīng)營期滿后，所有權(quán)再由私人合作者轉(zhuǎn)移給政府；該種操作模式轉(zhuǎn)移了基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)私人合作者還要承擔(dān)項(xiàng)目改擴(kuò)建的融資風(fēng)險(xiǎn)。
（2）適用范圍：適用于大部分基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共設(shè)施。
（3）優(yōu)點(diǎn)：如果政府部門與私人合作者的協(xié)議得到了良好的履行，政府能夠?qū)?biāo)準(zhǔn)和績效進(jìn)行一定的控制，而且不承擔(dān)所有和經(jīng)營的成本。同時(shí)，一定時(shí)間內(nèi)的資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移能夠降低政府經(jīng)營的成本，而私人部門的運(yùn)營則能夠保證施建設(shè)和經(jīng)營的效率；
（4）缺點(diǎn)：在私人合作者破產(chǎn)或者經(jīng)營績效不佳的情況下，政府要替代其存在著一定的困難。而且該種操作模式具有一定的期限，在該期限屆滿后，政府重新成為基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，而政府部門的工作人員同時(shí)也可能因?yàn)闀簳r(shí)的民營化而失業(yè)，在民營化的過程中也可能出現(xiàn)其他勞動(dòng)問題。
6建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）
（1）主要特點(diǎn)：政府擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，委托私人合作者投資興建和運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施。在該過程中，私人合作者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資，政府將建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人合作者。
（2）適用范圍：大部分的公共設(shè)施都適用于這種模式。
（3）優(yōu)點(diǎn)：私人合作者具有豐富的建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，在節(jié)約各項(xiàng)建設(shè)成本的同時(shí)，能夠保持對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)水準(zhǔn)和績效的標(biāo)準(zhǔn)不變；與建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）操作模式相比，這種模式可以避免法律、管制和民事責(zé)任承擔(dān)等問題。
（4）缺點(diǎn)：由于社會(huì)資本的逐利性較強(qiáng)，政府的購買成本也相對(duì)較高，因此，對(duì)于解決政府財(cái)政困難的現(xiàn)狀無疑作用有限；另外，如果私人合作者出現(xiàn)破產(chǎn)或績效的欺詐問題，政府要替代私人合作者或者終止合作協(xié)議，可能會(huì)遇到一些困難和麻煩。
7特許權(quán)經(jīng)營
（1）主要特點(diǎn)：從政府部門得到排他性的特許權(quán)，通過向使用者收費(fèi)收回成本。項(xiàng)目主要目的在于根據(jù)使用者付費(fèi)原則，運(yùn)用社會(huì)資本的同時(shí)將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)一并轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。在特許經(jīng)營期滿后，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府。
（2）適用范圍：適用于可對(duì)使用者進(jìn)行收費(fèi)的項(xiàng)目，比如高速公路、污水及燃?xì)忭?xiàng)目。
（3）優(yōu)點(diǎn)：最大限度地運(yùn)用社會(huì)資本，并將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)一并轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。
（4）缺點(diǎn)：由于社會(huì)資本決定使用者付費(fèi)的水平，因此使用者付的費(fèi)用可能高于政府控制時(shí)的費(fèi)用；另外，社會(huì)資本會(huì)在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)最大限度的將設(shè)備耗費(fèi)殆盡，待特許經(jīng)營權(quán)屆滿移交政府時(shí)，該設(shè)施設(shè)備已無利可圖，甚至還須更大的成本更換維修。
8建設(shè)-所有-經(jīng)營
（1）主要特點(diǎn)：社會(huì)資本擁有資產(chǎn)所有權(quán)并承擔(dān)項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)。
（2）適用范圍：通常是運(yùn)營成本相對(duì)較大、項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)較小、對(duì)公共利益影響也不大的項(xiàng)目。
（3）優(yōu)點(diǎn)：政府部門不需要進(jìn)行融資和投資，也不介入公共設(shè)施的建設(shè)或者經(jīng)營；政府通過征收所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，增加收入。
（4）缺點(diǎn)：社會(huì)資本可能不愿建設(shè)或者經(jīng)營具有公共利益性質(zhì)的設(shè)施或者服務(wù)。
二、PPP模式在我國不能普遍適用的原因及對(duì)策
國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）的出臺(tái)，明確提出“地方政府不得通過投融資平臺(tái)公司進(jìn)行舉借，平臺(tái)公司的債務(wù)也不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。”此外國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號(hào)），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。”以來，全國各地掀起了PPP推廣應(yīng)用的熱潮。此后，財(cái)政部與發(fā)改委又接連發(fā)布推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得PPP模式的推廣應(yīng)用在全國各地迅速升溫。
一方面我國當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，受到體制、機(jī)制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，各級(jí)政府部門傾向于傳統(tǒng)的政府投資模式，或者應(yīng)用較多的BT模式。另一方面基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營采用PPP模式，是一種交易成本較高且程序復(fù)雜的項(xiàng)目融資模式。地方政府部門對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)不足，大多認(rèn)為PPP模式一種轉(zhuǎn)換的融資模式，未做好按照PPP模式操作實(shí)施項(xiàng)目的知識(shí)儲(chǔ)備和心理準(zhǔn)備，由于政府及制度環(huán)境的原因，導(dǎo)致我國PPP模式未能大規(guī)模的推廣運(yùn)用，具體表現(xiàn)如下：
1政府功利性太強(qiáng)
地方政府通過融資平臺(tái)公司為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行融資，進(jìn)行項(xiàng)目的投融資建設(shè)，隨著國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺(tái)，地方政府融資平臺(tái)公司的融資職能被剝離，地方政府迫切需要尋找新的融資方式和途徑，用以支持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營?！额A(yù)算法》第三十五條第二款：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”在《預(yù)算法》修訂實(shí)施后，政府的財(cái)政支出必須納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)于財(cái)政預(yù)算中必須的建設(shè)投資資金，政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式進(jìn)行舉債，但通過發(fā)行地方政府債券是一個(gè)復(fù)雜而一個(gè)漫長的過程，而且地方政府發(fā)行債券存在額度限制，難以滿足地方政府目前在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域融資的迫切需要。因此，財(cái)政部、國家發(fā)改委相繼出臺(tái)的一系列推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得全國推廣應(yīng)用PPP的熱潮一浪高過一浪。但部分觀點(diǎn)認(rèn)為PPP模式推廣應(yīng)用的動(dòng)力來自于《預(yù)算法》修訂后對(duì)政府融資渠道的制約和限制，即PPP模式的推廣應(yīng)用被視為一種有利于減輕預(yù)算壓力、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資效率及風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式，即PPP模式推廣運(yùn)用的背景表明政府在推廣PPP模式的應(yīng)用時(shí)的功利性，希望通過PPP模式的推廣應(yīng)用將地方政府債務(wù)置換成企業(yè)債務(wù)，避免地方政府新增或有債務(wù)。雖然財(cái)政部等相關(guān)部門先后澄清推廣利用PPP模式的主要目的是轉(zhuǎn)變政府職能，PPP模式是新公共管理改革中的重要制度創(chuàng)新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務(wù)的合同化供給引入市場競爭機(jī)制，減輕地方政府債務(wù)壓力是推廣應(yīng)用PPP模式的目的之一，但社會(huì)資本對(duì)政府功利性目的的疑慮未完全消除，加上對(duì)傳統(tǒng)公共財(cái)政理論中公共產(chǎn)品必須由政府提供的根深蒂固的認(rèn)識(shí)，以及社會(huì)資本在項(xiàng)目融資、運(yùn)營等方面的突出優(yōu)勢(shì)，引發(fā)社會(huì)資本對(duì)政府治理能力和財(cái)政能力的質(zhì)疑。因此社會(huì)資本參與PPP模式的熱情不高，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的實(shí)踐操作推行比較困難。
2無法適用于完全市場化的項(xiàng)目
PPP模式的靈活性在于必須針對(duì)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)，研究確定項(xiàng)目邊界條件，制定合理的交易結(jié)構(gòu)，因此每一個(gè)PPP項(xiàng)目的操作結(jié)構(gòu)安排都不同。但是具體項(xiàng)目如果采用PPP模式的理念進(jìn)行運(yùn)作，需要考慮的因素要復(fù)雜得多，更要建立一套具有多維目標(biāo)的可持續(xù)性的項(xiàng)目運(yùn)作模式，針對(duì)特定項(xiàng)目的獨(dú)特特點(diǎn)，設(shè)計(jì)一套特殊的解決方案，并將體現(xiàn)在項(xiàng)目文件中，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。在客觀上使得PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍受到嚴(yán)格制約。PPP項(xiàng)目僅用于政府采購公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。對(duì)于完全市場化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市場化運(yùn)作的基本要求，就是要采用統(tǒng)一的市場規(guī)則、均等的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，實(shí)行普適性的國民待遇，由各類市場主體獲得平等的市場進(jìn)入機(jī)會(huì)，突出特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)要建立普適性的市場規(guī)則。由于已經(jīng)形成了完善的商業(yè)模式，當(dāng)然不應(yīng)屬于PPP的適用范圍。目前，很多地方為了爭取上級(jí)財(cái)政資金的支持，獲得銀行等金融機(jī)構(gòu)專門為PPP項(xiàng)目提供的傾斜優(yōu)惠貸款，將既不屬于政府采購公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，也不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目，都包裝成PPP項(xiàng)目，不符合基本邏輯。因此由于PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)領(lǐng)域?qū)κ袌鰷?zhǔn)入的限制導(dǎo)致PPP模式無法大規(guī)模推廣適用。
3評(píng)估論證工作尚不完善
PPP模式的特殊性和復(fù)雜性決定其需要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備工作，為實(shí)現(xiàn)政府推廣應(yīng)用PPP模式的目的，即提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的效率，政府在PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備過程中，必須對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，此外為合理地控制政府財(cái)政預(yù)算規(guī)模，政府必須針對(duì)實(shí)施的PPP項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證工作。就我國情況而言，政府在PPP項(xiàng)目方面經(jīng)驗(yàn)尚淺，缺乏獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估論證工作的能力；另一方面，社會(huì)資本方雖然在長期的市場化運(yùn)作中打磨出一套較為合理的評(píng)估論證模式，但礙于地方政府對(duì)實(shí)際負(fù)債情況的掩飾和一些重要領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，社會(huì)資本很難得知必要的真實(shí)數(shù)據(jù)。因此，即使制定出看似完整的評(píng)估報(bào)告，也難以保證其可行性和真實(shí)性。如目前PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)工作仍缺乏相應(yīng)的規(guī)范指引，實(shí)踐操作中，政府或其授權(quán)主體主導(dǎo)項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作，在物有所值定量和定性分析中，選取的指標(biāo)和參照項(xiàng)目不準(zhǔn)確，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)估不準(zhǔn)確，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)相關(guān)評(píng)估結(jié)果不信任，最終影響PPP模式的推廣運(yùn)用工作。
三、補(bǔ)救措施
為消除社會(huì)資本對(duì)政府推廣應(yīng)用PPP模式的顧慮和擔(dān)憂，進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式在我國的應(yīng)用發(fā)展，必須采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，應(yīng)對(duì)目前我國PPP模式存在的缺陷和不足，具體補(bǔ)救措施如下：
1積極深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革
要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，加大政府對(duì)公共服務(wù)的采購范圍，通過委托運(yùn)營、資產(chǎn)租賃、特許經(jīng)營等方式，扎實(shí)推進(jìn)真正的公共服務(wù)采購，并積極爭取財(cái)政資金的支持，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，促進(jìn)公共服務(wù)專業(yè)化運(yùn)作水平提高。
2選取適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目推廣PPP模式
PPP模式是提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的機(jī)制，但并非所有的項(xiàng)目均可適用PPP模式，對(duì)于不屬于PPP適用范圍的市場化投資項(xiàng)目，不得采用PPP模式進(jìn)行包裝，用以爭取上級(jí)財(cái)政資金和銀行貸款的支持，而且項(xiàng)目方案的的編制必須堅(jiān)持政府和社會(huì)資本平等、公平的原則，不得損害公共利益，不得不合理的增加當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)，不得對(duì)社會(huì)資本投資主體過度讓利，堅(jiān)持有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的原則。對(duì)于難以爭取財(cái)政資金支持的市場化項(xiàng)目，應(yīng)按照其固有的商業(yè)屬性進(jìn)行招商引資，不得人為地包裝成PPP項(xiàng)目，避免趕時(shí)髦。
3建立規(guī)范的評(píng)估論證體系
目前財(cái)政部針對(duì)財(cái)政部就財(cái)政承受能力論證工作制定了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，對(duì)我國開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。下一步工作必須制定PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)規(guī)范，保證PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作的有效性，必要時(shí)政府可以委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)工作，增加PPP項(xiàng)目評(píng)估論證工作的可信度，消除社會(huì)資本對(duì)政府推廣應(yīng)用PPP模式的顧慮，增強(qiáng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信心。