2016-11-01
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近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》，針對項目實踐中的焦點和難點問題，提出了明確的操作流程，以促使基礎設施領域的PPP項目更好更快落地。
《工作導則》首次明確，傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目必須先履行審批、核準、備案手續(xù)，為項目獲取一個合法身份后，再對項目實施方案進行決策。
《工作導則》提出，政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。新建項目優(yōu)先采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)、建設-擁有-運營(BOO)等方式。存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)方式。同時，各地區(qū)可根據當地實際情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
《工作導則》強調，在遴選社會資本方資格要求及評標標準設定等方面，要客觀、公正、詳細、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。鼓勵社會資本方成立聯合體投標。鼓勵設立混合所有制項目公司。社會資本方遴選結果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展。
附：文件全文
國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知
發(fā)改投資[2016]2231號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產建設兵團發(fā)展改革委：
為進一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程，現將《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》印發(fā)你們，請積極采取有力措施，加大工作力度，切實做好各項工作。
附件：傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則
國家發(fā)展改革委
2016年10月24日
抄送：財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)部、工商總局、林業(yè)局、旅游局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、海洋局、鐵路局、民航局、鐵路總公司
附件
傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則
第一章總則
第一條目的和依據
為進一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程，根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號)、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(國家發(fā)展改革委等部門令2015年第25號)、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)等文件要求，制定本導則。
第二條適用范圍
按照國務院確定的部門職責分工，本導則適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎設施領域采用PPP模式的項目。具體項目范圍參見《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號)。
第三條實施方式
政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。新建項目優(yōu)先采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)、建設-擁有-運營(BOO)等方式。存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)方式。同時，各地區(qū)可根據當地實際情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
第四條適用要求
各級發(fā)展改革部門應按照本導則明確的程序要求和工作內容，本著“簡捷高效、科學規(guī)范、兼容并包、創(chuàng)新務實”原則，會同有關部門，加強協調配合，形成合力，共同促進本地區(qū)傳統(tǒng)基礎設施領域PPP模式規(guī)范健康發(fā)展。國家發(fā)展改革委將加強指導和監(jiān)督，促進PPP工作穩(wěn)步推進。
第二章項目儲備
第五條加強規(guī)劃政策引導
要重視發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、投資政策的戰(zhàn)略引領與統(tǒng)籌協調作用，按照國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關政策，依據傳統(tǒng)基礎設施領域的建設目標、重點任務、實施步驟等，明確推廣應用PPP模式的統(tǒng)一部署及具體要求。
第六條建立PPP項目庫
各級發(fā)展改革部門要會同有關行業(yè)主管部門，在投資項目在線審批監(jiān)管平臺(重大建設項目庫)基礎上，建立各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫，并統(tǒng)一納入國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫，建立貫通各地區(qū)各部門的傳統(tǒng)基礎設施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據。
第七條納入年度實施計劃
列入各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎設施PPP項目庫的項目，實行動態(tài)管理、滾動實施、分批推進。對于需要當年推進實施的PPP項目，應納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目年度實施計劃。需要使用各類政府投資資金的傳統(tǒng)基礎設施PPP項目，應當納入三年滾動政府投資計劃。
第八條確定實施機構和政府出資人代表
對于列入年度實施計劃的PPP項目，應根據項目性質和行業(yè)特點，由當地政府行業(yè)主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統(tǒng)基礎設施PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。
第三章項目論證
第九條PPP項目實施方案編制
納入年度實施計劃的PPP項目，應編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案由實施機構組織編制，內容包括項目概況、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務方案、建設運營和移交方案、合同結構與主要內容、風險分擔、保障與監(jiān)管措施等。為提高工作效率，對于一般性政府投資項目，各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實施專章，內容可以適當簡化，不再單獨編寫PPP項目實施方案。
實施方案編制過程中，應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議。要重視引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。如果項目涉及向使用者收取費用，要取得價格主管部門出具的相關意見。
第十條項目審批、核準或備案
政府投資項目的可行性研究報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門等審批。可行性研究報告審批后，實施機構根據經批準的可行性研究報告有關要求，完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎設施政府投資項目，應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術方案和投資概算等內容，作為確定PPP項目實施方案的重要依據。
實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，應根據《政府核準的投資項目目錄》及相關規(guī)定，由相應的核準或備案機關履行核準、備案手續(xù)。項目核準或備案后，實施機構依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。
納入PPP項目庫的投資項目，應在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據社會資本方選擇結果依法變更項目法人。
第十一條PPP項目實施方案審查審批
鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯審機制。按照“多評合一，統(tǒng)一評審”的要求，由發(fā)展改革部門和有關行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP項目實施方案進行聯合評審。必要時可先組織相關專家進行評議或委托第三方專業(yè)機構出具評估意見，然后再進行聯合評審。
一般性政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實施專章，可結合可行性研究報告審批一并審查。
通過實施方案審查的PPP項目，可以開展下一步工作;按規(guī)定需報當地政府批準的，應報當地政府批準同意后開展下一步工作。未通過審查的，可在調整實施方案后重新審查;經重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。
第十二條合同草案起草
PPP項目實施機構依據審查批準的實施方案，組織起草PPP合同草案，包括PPP項目主合同和相關附屬合同(如項目公司股東協議和章程、配套建設條件落實協議等)。PPP項目合同主要內容參考國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》。
第四章社會資本方選擇
第十三條社會資本方遴選
依法通過公開招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應投資能力、管理經驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。
在遴選社會資本方資格要求及評標標準設定等方面，要客觀、公正、詳細、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。鼓勵社會資本方成立聯合體投標。鼓勵設立混合所有制項目公司。社會資本方遴選結果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。
各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展。
第十四條PPP合同確認談判
PPP項目實施機構根據需要組織項目談判小組，必要時邀請第三方專業(yè)機構提供專業(yè)支持。
談判小組按照候選社會資本方的排名，依次與候選社會資本方進行合同確認談判，率先達成一致的即為中選社會資本方。項目實施機構應與中選社會資本方簽署確認談判備忘錄，并根據信息公開相關規(guī)定，公示合同文本及相關文件。
第十五條PPP項目合同簽訂
PPP項目實施機構應按相關規(guī)定做好公示期間異議的解釋、澄清和回復等工作。公示期滿無異議的，由項目實施機構會同當地投資主管部門將PPP項目合同報送當地政府審核。政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本方正式簽署PPP項目合同。
需要設立項目公司的，待項目公司正式設立后，由實施機構與項目公司正式簽署PPP項目合同，或簽署關于承繼PPP項目合同的補充合同。
第五章項目執(zhí)行
第十六條項目公司設立
社會資本方可依法設立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。項目公司應按照PPP合同中的股東協議、公司章程等設立。
項目公司負責按PPP項目合同承擔設計、融資、建設、運營等責任，自主經營，自負盈虧。除PPP項目合同另有約定外，項目公司的股權及經營權未經政府同意不得變更。
第十七條項目法人變更
PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)。
第十八條項目融資及建設
PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。
PPP項目建設應符合工程建設管理的相關規(guī)定。工程建設成本、質量、進度等風險應由項目公司或社會資本方承擔。政府方及政府相關部門應根據PPP項目合同及有關規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設責任進行監(jiān)督。
第十九條運營績效評價
PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，根據PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。
項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機構對項目進行中期評估，及時發(fā)現存在的問題，制訂應對措施，推動項目績效目標順利完成。
第二十條項目臨時接管和提前終止
在PPP項目合作期限內，如出現重大違約或者不可抗力導致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應對措施，必要時可指定項目實施機構等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營。不能恢復正常運營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。
第二十一條項目移交
對于PPP項目合同約定期滿移交的項目，政府應與項目公司或社會資本方在合作期結束前一段時間(過渡期)共同組織成立移交工作組，啟動移交準備工作。
移交工作組按照PPP項目合同約定的移交標準，組織進行資產評估和性能測試，保證項目處于良好運營和維護狀態(tài)。項目公司應按PPP項目合同要求及有關規(guī)定完成移交工作并辦理移交手續(xù)。
第二十二條PPP項目后評價
項目移交完成后，地方政府有關部門可組織開展PPP項目后評價，對PPP項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性等進行評價。評價結果應及時反饋給項目利益相關方，并按有關規(guī)定公開。
第二十三條信息公開及社會監(jiān)督
各地要建立PPP項目信息公開機制，依法及時、充分披露PPP項目基本信息、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等，切實保障公眾知情權。涉及國家秘密的有關內容不得公開;涉及商業(yè)秘密的有關內容經申請可以不公開。
建立社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾對PPP項目實施情況進行監(jiān)督，切實維護公共利益。
第六章附則
第二十四條
本導則由國家發(fā)展改革委負責解釋。
第二十五條
本導則自印發(fā)之日起施行。